segunda-feira, 5 de novembro de 2018

Medidas antidumping na economia brasileira: Breve análise de casos envolvendo a China



Artigo apresentado como avaliação da disciplina de Comércio Exterior, pelo Curso de Pós-graduação em Direito e Relações Internacionais da Universidade de Fortaleza- UNIFOR


Natalia Falcão Cavalcante*
Ivens Medeiros Gomes**
Prof. Dr. Paulo César Torres***


                                    Medidas antidumping na economia brasileira:
Breve análise de casos recentes envolvendo a China




*Bacharel em Comércio Exterior (UNIFOR)
**Bacharel em Direito (UNIFOR)
***Bacharel e Mestre em Administração de Empresas pela Universidade Federal do Ceará,  Doutor em Gestão pela Faculdade de Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra.



Resumo: A tensão gerada pela imposição de medidas de defesa econômica no Brasil, acobertada por bilionários números do comércio internacional pode gerar ações na mão contrária por países que se sentem atingidos e assim gerar impactos sob os principais produtos da pauta de exportações brasileiras. Com o crescente aumento dessas medidas em vigor, faz-se necessário compreender os motivos que levam o Brasil a adotá-las, bem como saber interpretar quando fazem sentido para a economia brasileira ou trata-se de posturas protecionistas voltadas a setores particulares. Nesse sentido, o presente artigo trata de práticas desleais de comércio internacional, especificamente das medidas de defesa econômicas denominadas antidumping. Retrata-se o conceito clássico de dumping, como identificá-lo e quais os requisitos para viabilizar a aplicação das medidas antidumping. Oportunamente, denotam-se casos reais de conflitos em que a OMC foi incitada a se manifestar através do Sistema de Solução de Controvérsias, envolvendo o Brasil e países estrangeiros.

Palavras-chave: Defesa econômica. Exportações. Antidumping.

1.     INTRODUÇÃO

Desde o fim da Segunda Guerra Mundial, o comércio internacional cresce em ritmo exponencial, sendo um dos fatores que impulsiona a globalização e aproxima os países, que, atualmente, trabalham de forma complexa e multilateral para desenvolver suas economias e, consequentemente, possibilitar uma melhor qualidade de vida aos seus cidadãos.

Nesse ambiente de cooperação, disputas e conflitos fazem parte da equação, razão pela qual, também logo após a referida Guerra, já em 1947, vários países firmaram o acordo de Bretton Woods, a fim de estabelecer regras e princípios para o comércio internacional.

Anos depois, à medida em que o comércio internacional se intensificava, práticas desleais, em regra realizadas por países que estão em posição de vantagem na relação internacional, exigiram uma nova regulamentação para prever medidas de defesa comercial.

Nesse sentido, tem-se por defesa comercial os instrumentos e medidas adotadas por um país contra um outro (ou por vários países contra outros, por ou contra um bloco de países etc.), com o intuito de proteção à indústria nacional dos danos causados por práticas desleais de comércio ou por um crescimento imprevisto de importações, sendo certo que a Organização Mundial do Comércio (OMC) permite que os seus países-membro adotem medidas restritivas ao comércio para a proteção de práticas desleais (como dumping e subsídios) e, também, por um crescimento imprevisto de importações de um determinado bem (salvaguardas).

Como dito acima, uma das práticas desleais de comércio internacional é o dumping, que, nos termos do acordo antidumping incorporado pela OMC no Gatt-94 durante a Rodada Keneddy, é determinado quando, por exemplo, uma empresa exporta um produto a preços inferiores aos que pratica no mercado interno pela oferta de produtos similares - entende-se por similar aquele que apresenta características semelhantes ou idênticas (MARINHO et al., 2014).

Nesse sentido, a OMC define o dumping como uma situação de discriminação internacional de preço, que pode ser identificada, nos casos mais simples, com uma comparação de preços do produto objeto da prática em dois mercados diferentes (do país importador e do país exportador), sendo certo que, se o preço do produto no país importador for inferior ao do país exportador, ali há um indício da ocorrência da prática. A intenção do país exportador, ao exportar um produto com preço abaixo do praticado no seu mercado interno, é em regra ganhar novos mercados internacionais, eliminando a concorrência no mercado interno do país importador e afetando, portanto, de maneira direta e desleal, a indústria nacional do país que sofreu a prática.

Contudo, a constatação do dumping normalmente não é definida com uma análise rasa, sendo necessário um estudo complexo para que seja determinado não somente o preço praticado nos dois mercados, mas sobretudo o preço correto e adequado nos dois países, chamado de "normal value" no país exportador, e "export price" no país importador, devendo, posteriormente, ser feita uma comparação justa e equitativa dos dois valores.[1]

A situação, uma vez ocorrida, pode causar sérios impactos não somente na indústria nacional do país importador, que sofre com a falta de competitividade no mercado interno frente ao preço mais baixo do produto importado, mas também em toda a cadeia produtiva e de serviços agregados àquele setor, impactando negativamente a cadeia produtiva e o comércio.

2. MEDIDAS DE DEFESA COMERCIAL

Conforme anteriormente mencionado, a prática de dumping causa efeitos negativos no país importador, impactando sobremaneira os produtores locais, que não conseguem competir de forma satisfatória e sustentável com o preço predatório do produto importado.

Por essa razão, os países passaram a trazer, nos acordos multilaterais, previsões de medidas para compensar os danos causados pelas práticas desleais, e, ainda, instrumentos para combatê-las.

Por exemplo, no Brasil há, historicamente, uma tradição de alta proteção desde meados do século XIX. Em períodos mais recentes, entre os anos 1947-1990, houve uma proteção integral contra importações de vários produtos, sob o argumento de proteção da indústria nacional. Em que pese não ter havido, à época, alegação de dumping de produtos estrangeiros, o mecanismo do protecionismo é um dos instrumentos de defesa comercial mais utilizados em nosso país.

Nesse sentido, quanto ao caso específico de medidas antidumping, o país importador pode utilizar-se de instrumentos fiscais, como sobretaxa na importação do produto, ou comerciais, como limitação em sua quantidade. De fato, Brogini (2008) afirma que o objetivo das medidas antidumping é atingir as importações realizadas por intermédio de práticas discriminatórias de preço em distintos mercados nacionais. Por exemplo, uma empresa que vende seu produto a um mercado importador por um preço abaixo do estabelecido no mercado de origem, pode causar um prejuízo material à indústria nacional do país importador, que por sua vez pode utilizar-se de medidas antidumping como forma de contrabalancear esse possível desajuste.

O autor explica ainda que os direitos antidumping podem ser cobrados através de alíquota ad valorem, quantia que se acrescenta ao valor aduaneiro do produto em investigação, ou por meio de uma alíquota específica para cada produto.

Contudo, a aplicação de tais medidas não pode ser automática, devendo ser respeitado um processo longo e específico no sistema interno do país que sofre a prática de dumping. Após esse processo, em não havendo um acordo que solucione o assunto, a questão é, normalmente, submetida ao Sistema de Soluções de Controvérsia da OMC. Nesse sentido, o processo administrativo, que observa o princípio do contraditório, é provocado pelo país que se sentiu prejudicado pela prática, culminando em uma investigação, que verificará três variantes essenciais para determinar a possibilidade da aplicação de medidas antidumping: verificar se há dumping, e qual a sua margem; identificar se houve dano ou ameaça de dano à indústria nacional, nos últimos 5 (cinco) anos; e, por fim, se há nexo de causalidade entre a prática de dumping e o dano incorrido pela indústria.

Assim, as medidas são aplicadas sobre as importações do produto, elevando seu custo no mercado doméstico e obedecendo à forma de cálculo definida pela OMC. O direito antidumping, usualmente, é aplicado através da alíquota ad valorem, complementar a tarifa aduaneira do produto, de natureza jurídica específica, que recai sobre importações oriundas de determinados países, apontados na investigação como praticantes de dumping. O prazo do direito antidumping definitivo é de no máximo cinco anos após sua aplicação, ou a contar da data de conclusão da mais recente revisão com dumping relacionada a dano.

Esse direito será aplicado por empresa, e caso a decisão final seja pela não existência de dumping, ou dano dele decorrido, será restituído o valor das medidas antidumping provisórias que tenham sido eventualmente aplicadas. Igualmente, se o valor do direito aplicado pela decisão final for igual ao valor provisoriamente recolhido, será automaticamente convertido em direito definitivo.

É o que explica Marinho (MARINHO et al., 2014), quando asserta que para que seja aplicada uma medida antidumping, é necessária a realização de investigações para identificar a existência do dumping, do dano à indústria doméstica e a relação causal entre o dumping e o dano, sendo que o resultado final do processo é a aplicação ou não de um direito antidumping pelo país importador.

No Brasil, o órgão responsável pela condução e investigação de temas relacionados à defesa comercial é o Departamento de Defesa Comercial (DECOM) da Secretaria de Comércio Exterior do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (SECEX).

Atualmente, o Brasil possui inúmeras medidas antidumping contra a China, dentre as quais, uma das mais recentes foi aplicada em meados 2017 e atingiu produtos de aço do país asiático. Nesse caso, há um parecer com recomendação expressa à sobretaxa do aço chinês, indicando que esses fornecedores de laminado à quente vendem seus produtos no Brasil a preços desleais (VALOR ECONÔMICO, 2017). Em contrapartida, os noticiários mostraram recentemente que a China tomou medidas contra a entrada de produtos brasileiros como o frango e o açúcar, atingindo a pauta das exportações agrícolas.

A reação chinesa ocorreu sobre a importação de frango proveniente do Brasil e pode levar à imposição de sobretaxa sob as exportações dentro de um curto período de tempo. Já com relação ao açúcar, no primeiro trimestre de 2017, a China impôs salvaguardas à importação do produto, o que limitou o acesso do produto brasileiro ao maior mercado externo mundial.

Os exemplos mencionados serão parte do presente estudo, que tem como objetivo analisar algumas das mais recentes controvérsias internacionais que envolvem o Brasil no que diz respeito ao tema antidumping, bem como pretende discorrer sobre como essa prática poderá influenciar a economia do país.

3. CONFLITOS BRASIL X CHINA

a)    O caso do aço chinês

No que diz respeito à China, a imposição de sobretaxas por dumping tem constituído uma prática recorrente do governo brasileiro nos últimos anos e será pauta das próximas reuniões da Secretaria de Comércio Exterior (SECEX).

A sobretaxa do aço chinês por parte do governo brasileiro teve início em 2012 e incluiu África do Sul, China, Coreia do Sul e Ucrânia. Em 2014 e 2015, os direitos antidumping à China foram estendidos. Em 2016, por denúncia e pressão dos produtores nacionais, a CAMEX decidiu sobretaxar produtos siderúrgicos da China, por prática de dumping. Os produtores brasileiros de aço (em particular o Instituto Aço Brasil) defendem a sobretaxa e asseguram que não há nada de concreto para impedir a aplicação do antidumping.

Em contrapartida, as associações industriais, incluindo a Associação Nacional dos Fabricantes de Veículos Automotores (Anfavea) e a Associação Brasileira da Indústria de Máquinas e Equipamentos (Abimaq), são contra a possibilidade de uma sobretaxa, alegando a  adoção de medidas protecionistas na hora errada.

Rodas (2017) defende que o dano que indústria siderúrgica alega sofrer, decorre de fatores como a queda da demanda ocasionada pela grave crise que se abateu sobre o mercado brasileiro; o incremento da oferta acarretado pela entrada da Gerdau; a rivalidade entre as produtoras no mercado interno, acarretando uma competição por preços; e o crescimento da participação de mercado da produtora, cujo volume de vendas foi similar ao das importações investigadas. Portanto, em nada estão relacionados com as importações originárias da China ou da Rússia, não podendo atribuir a elas um real nexo de causalidade.

Essa divisão reflete o posicionamento dos produtores de aço e dos consumidores finais. No primeiro caso, a aplicação de direitos antidumping contribui para que se evite a perda de mercado frente a competidores estrangeiros, atuando de modo supostamente desalinhado às regras do comércio internacional. No segundo caso, entretanto, os referidos direitos podem contribuir para o encarecimento do aço importado utilizado no produto final (ICTSD, 2017).

b) O caso do alho

 O setor da agricultura familiar voltada para a plantação de alho, que contribui para a subsistência de cerca de mil produtores e é responsável por 150 mil empregos diretos no Brasil, tem alegado sofrer com a concorrência desleal. Os representantes afirmam travar uma batalha com o alho chinês, que entra no Brasil com valor bem abaixo do praticado no país. Além disso, o alho Chinês (casca branca) possui qualidade, aroma,  sabor e acondicionamento inferiores aos produzidos no Brasil (casca roxa).

Pesquisas recentes apontadas pelo Correio Braziliense, mostram que o Brasil importa 55% do alho consumido internamente, tendo as importações batido recorde no mês de agosto com a entrada de 2 milhões de caixas do produto, provenientes da China, Espanha e Argentina. Alega-se, porém, que a China é a maior preocupação, pois tem realizado práticas contrárias às normas de comércio mundial, o que fez com que o governo Brasileiro atuasse para corrigir a concorrência desleal através da adoção da tarifa antidumping de US$ 7,80 por caixa (10 KG) de todo alho proveniente desse país, que tem o custo médio de produção de R$ 50,00/caixa. Além disso, todos os exportadores (excluindo-se os países do MERCOSUL) pagam a LETEC (Lista de exceção à Tarifa Externa Comum), atualmente calculada sobre 35% do valor FOB (Free on Board).

Assim mesmo, internamente uma caixa de alho nacional com o mesmo peso gira em torno de R$ 75,00, o que pode acabar tornando a produção interna inviável caso as medidas protetivas sejam burladas. Além disso, há distorções relacionadas ao subfaturamento, fraudes e descaminho. Este último relaciona-se ao fato do produto ingressar no Brasil direcionado a países vizinhos, não pagando dumping, sendo redirecionado ao seu destino final como se fosse um produto brasileiro.

Até 2009, o recolhimento da tarifa do alho alcançava 20%, o que fez com que a ANAPA (Associação Nacional dos produtores de Alho) formalizasse a situação para aplicação da tarifa correta. Posteriormente, a arrecadação chegou a 100%, mas a judicialização e concessão de liminares para importadores, levou à necessidade da solicitação da revisão da medida antidumping aplicada. A associação considera necessária a revisão da tarifa por mais cinco anos, sendo essencial para a manutenção da produção do alho nacional.

c) O caso do frango brasileiro

Mais recentemente, no dia 18 de agosto de 2017, o Governo chinês abriu uma investigação para apurar eventuais práticas de dumping por empresas brasileiras na exportação de frango. O Brasil, sendo líder mundial de exportação do animal abatido[2], para consumo humano, estaria, segundo a indústria local chinesa, utilizando-se da sua vantagem competitiva para vender frangos por um preço inferior ao que é vendido no mercado interno brasileiro.

Segundo dados oficiais, a China é o terceiro maior comprador de frango do Brasil, e o país é responsável por abastecer cerca de 50% (cinquenta por cento) do mercado de frango chinês, entre os anos 2013 e 2016.[3]

Embora ainda em estágio inicial, o tema traz grande preocupação aos produtores brasileiros e, dada a importância do mercado para a economia interna, também ao Governo. O mercado chinês, sozinho, corresponde a mais de um bilhão de dólares, e qualquer medida protecionista pode afetar a indústria nacional brasileira.

Como estabelece a regra do GATT e seguida pelos países da OMC, inicialmente as tratativas se darão na seara diplomática e bilateral, com os dois países tentando encontrar uma solução para o caso. Assim, o Brasil intimado para apresentar respostas a alguns quesitos e informações solicitadas pelo Governo chinês, e o procedimento seguirá o curso normal até que os países cheguem a um consenso, ou, não sendo o caso, até que o assunto seja enviado à OMC.

A expectativa, segundo o Ministério do Comércio da China (MOFCOM), é de que a investigação siga até fevereiro de 2018, podendo, contudo, ser prolongada até 2019. Nesse momento preliminar, a investigação ouvirá produtores e exportadores brasileiros, assim como produtores e importadores chineses, havendo a advertência expressa de que a falta de cooperação dos envolvidos pode levar a uma decisão baseada somente nos fatos apresentados até então[4], o que seria prejudicial aos interesses brasileiros.

3. Conclusão

            As medidas antidumping têm ganhado destaque entre no Brasil, principalmente em momentos de recessão, por seu alcance como uma medida de defesa comercial legítima. Conforme anteriormente citado, o país é um importante aplicador dessas medidas. O grande destaque dentre os países que têm sofrido com essas aplicações é a China. A tendência é que essas medidas vigorem com mais força, visto que a China possui uma forte política de subsídios às exportações. O fato de ser autorizada pelas regras da OMC a ser tratada como uma “economia não predominantemente de mercado”, também tem contribuído para o aumento das medidas.

            A prática de mercado ilegal provoca distorções dos fluxos comerciais de maneira artificial, sendo o direito antidumping aplicado como medida protetiva, atuando por meio de sobretaxas e impactando a exportação proveniente de países como a China, compensando assim o preço do produto praticado abaixo do valor do similar nacional.

As medidas antidumping são exceções protecionistas dentro do regime de liberalização do comércio internacional. Embora sejam consideradas como medidas de repressão às práticas desleais de comércio, as mesmas poderão produzir benefícios ou malefícios, pois ao mesmo tempo em que atuam sobre preços dos produtos similares protegendo a economia doméstica, o valor adicional também poderá ser repassado ao consumidor final. Dado o número de conflitos que têm surgido com essa discussão, torna-se incontestável as repercussões e efeitos econômicos das medidas antidumping, bem como seu importante papel jurídico.

Alcoforado (1997) assegura que dada a complexidade dos sistemas econômico, político e social de cada país, seria irracional admitir a existência de um estado não intervencionista em tal contexto. Assim, em concordância com o autor na afirmação “o estado assume o papel de árbitro quando os conflitos sociais, econômicos e políticos atingem níveis incontroláveis”, cabe ao governo identificar corretamente a prática de dumping e utilizar tais medidas quando for comprovado o dano à indústria nacional, agindo, entretanto, de forma moderada contra as disparidades, e não superprotegendo determinados setores. Deve-se, ponderar o estabelecimento das mencionadas medidas, visto que o comércio deve funcionar naturalmente por si, com intervenções governamentais apenas para manutenção da ordem.


REFERÊNCIAS

ALCOFORADO, Fernando. Globalização. São Paulo: Nobel, 1997. 168 p. Disponível em: <https://books.google.com.br/books?id=248O2U0emgoC&pg=PT87&dq=antidumping+internacional&hl=pt-BR&sa=X&ved=0ahUKEwiXz4CqoufWAhWIHJAKHdjPAYU4HhDoAQhDMAU#v=onepage&q=antidumpinginternacional&f=false>. Acesso em: 08 out. 2017.

BRASIL. Decreto nº 8.058, de 26 de julho de 2013. Regulamenta os procedimentos administrativos relativos à investigação e à aplicação de medidas antidumping; e altera o Anexo II ao Decreto nº 7.096, de 4 de fevereiro de 2010, que aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. Brasília, DF, 26 jul. 2013. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/decreto/d8058.htm>. Acesso em: 08 out. 2017.

BROGINI, Giovani. Tributação e benefícios fiscais ao comércio exterior. 20. ed. Curitiba: Ibpex, 2008. 220 p. Disponível em: <https://books.google.com.br/books?id=9TrTB8H7G9EC&pg=PT75&dq=medidas+antidumping+comercio+exterior&hl=pt-BR&sa=X&ved=0ahUKEwic55bI_8_WAhVLmJAKHQ_jBhYQ6AEIJzAA#v=onepage&q=medidasantidumpingcomercioexterior&f=false>. Acesso em: 01 out. 2017.

CLAUDIA TREVISAN (Brasil) (Ed.). Brasil tem 37 medidas antidumping contra a China. O Estado de S.paulo. São Paulo, p. 1-2. 01 set. 2017. Disponível em: <http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,brasil-tem-37-medidas-antidumping-contra-contra-a-china,70001960036>. Acesso em: 24 set. 2017.

CORREIO BRAZILIENSE. Brasília, 18 set. 2017. Disponível em: <http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/economia/2017/09/18/internas_economia,626753/alho-brasileiro-sofre-com-concorrencia-desleal-mas-tem-melhor-qualida.shtml>. Acesso em: 07 out. 2017.

ICTSD: Sobretaxa  a aço chinês e russo divide indústria nacional. 30 set. 2017. Disponível em: <https://www.ictsd.org/bridges-news/pontes/news/sobretaxa-a-aço-chinês-e-russo-
divide-indústria-nacional>. Acesso em: 08 out. 2017

MARINHO, Mônica Romero et al. Regulação do comércio internacional. Rio de Janeiro: Fgv, 2014. 164 p. Disponível em: <https://books.google.com.br/books?id=JCuHCgAAQBAJ&pg=PT90&dq=antidumping+comercio+exterior&hl=pt-BR&sa=X&ved=0ahUKEwjH-syv_8_WAhVIk5AKHbB5Bs4Q6AEISTAG#v=onepage&q=antidumpingcomercioexterior&f=false>. Acesso em: 01 out. 2017

RODAS, João Grandino. O impacto econômico de suposto dumping no mercado de aço. 2017. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2017-out-05/olhar-economico-suposto-dumping-mercado-aco-impacto-economico>. Acesso em: 08 out. 2017.

VALOR ECONÔMICO: Parecer recomenda sobretaxa a aço chinês e acirra disputa no governo. http://www.valor.com.br/brasil/5134882/parecer-recomenda-sobretaxa-aco-chines-e-acirra-disputa-no-governo. Brasília, 27 set. 2017. Disponível em: <http://www.valor.com.br/brasil/5134882/parecer-recomenda-sobretaxa-aco-chines-e-acirra-disputa-no-governo>. Acesso em: 01 out. 2017.





[1] https://www.wto.org/english/tratop_e/adp_e/adp_info_e.htm#export
[2]http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2017/08/1910969-china-lanca-investigacao-sobre-importacao-de-carne-de-frango-do-brasil.shtml
[3]https://www.reuters.com/article/us-china-brazil-chicken/china-launches-probe-into-brazilian-broiler-chicken-imports-idUSKCN1AY044
[4] http://english.mofcom.gov.cn/article/policyrelease/buwei/201708/20170802630240.shtml

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